市人民政府办公室转发市财政局关于六盘水市推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知

各县、特区、区人民政府，各经济开发区管委会，市人民政府各部门、各直属机构，中央、省属驻市行政企事业单位：
　　市财政局《六盘水市推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》已经市人民政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。
　　2015年5月25日
　　（此件公开发布）

六盘水市推广政府和社会资本合作（PPP）
模式的实施意见
市财政局

　　为鼓励和引导社会资本对我市基础设施和公共服务的投入，规范政府和社会资本合作（PPP）模式（以下简称PPP模式），根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），结合我市实际，现就推广PPP模式提出如下实施意见。
　　一、采用PPP模式的现实意义
　　PPP模式是政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。推广运用PPP模式，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务质量与效率；有利于确定政府与市场的边界，促进简政放权，更好地实现政府转变职能。
　　二、PPP模式的适用范围
　　推广运用PPP模式的项目应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括燃气、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、机场、城市轨道交通等交通设施，保障性安居工程、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。
　　新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。已建成的项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
　　已界定为地方政府性存量债务中的适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要积极改造为PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和服务并获取合理回报，延长还债期限，减轻政府公共财政还债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。
　　三、PPP模式的基本原则
　　（一）风险分担、利益共享原则。PPP项目合作必须始终贯彻风险分担、利益共享的原则，从项目前期开始就实现政府与社会资本合理分担风险，通过特许权授予、价格调整机制、政府扶持、合理经营及共同管理等方式实现预期收益。
　　（二）公共利益优先原则。强化监管，避免国有资产“一卖了之”，明确公共产品和服务主体责任，提高产品和服务质量，优化价格。
　　（三）量力而行原则。推广运用PPP模式的节奏和力度应与政府的财力和管理能力相匹配，充分考量政府现有资源及项目属性。既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目有力有序推进。
　　（四）以存量项目为主原则。推介项目应以“使用者付费”项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的公共产品和服务项目，通过项目租赁、重组、转让等方式引入社会资本，化解政府存量债务。
　　（五）公开透明原则。完善项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面的制度设计，营造公开透明政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。
　　四、PPP项目的运作
　　（一）项目储备。按照项目合理布局、政府资源有效配置的原则，由市发展改革委牵头，合理选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目建立市级PPP项目储备库，并对入库项目实行动态管理，根据进展情况适时调整。各县（特区、区）政府、各经济开发区管委会、市相关部门要根据本级本行业基础设施和公用事业建设需要，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目，建立本级本行业PPP项目储备库。
　　（二）项目遴选。政府授权的组织实施单位会同行业管理部门，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的项目，开展物有所值评价、投融资结构论证及预期收益分析工作。
　　（三）实施方案编制。通过初步论证的项目，由政府授权的组织实施单位编制实施方案。实施方案中应明确经济技术指标、风险分配原则、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承受能力等核心事项。实施方案需经本级发展改革、财政、住房城乡建设、规划、国土资源、环境保护、水利等部门组成的联审机构审查，审查通过后报同级政府批准实施。
　　（四）操作模式选择。由项目自身性质所决定的PPP操作模式分为三类：经营性、准经营性和非经营性项目。政府授权的组织实施单位应会同发展改革、财政等部门，根据遴选项目自身性质，结合项目预期收益、政府扶持力度及“使用者付费”等因素，合理选择项目操作模式。
　　（五）合作伙伴选择。政府授权的组织实施单位应会同同级发展改革、财政等部门，按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）等有关规定，依法依规选择项目合作伙伴。成立专业评审小组，对社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力等进行综合评价，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，评选结果按规定进行公示。
　　（六）合作协议及特许权协议签署。公示期满无异议后，由政府授权的组织实施单位按照国家关于政府和社会资本合作项目合同指南相关要求与选定的社会资本签署合作协议，合作协议等资料须报同级财政和发展改革部门存档。合作协议条款应包括：合作模式及内容、项目边界、项目投融资结构（含出资比例及时限）、建设管理、风险分配、收益回报机制、股权变更、监督机制及补偿机制、项目移交等核心条款。原则上，项目设计、建设管理、财务、运营维护、提升改造等风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力由合同各方共同承担。
　　政府授权的组织实施单位与社会资本在共同签署的合作协议框架下签订特许权协议。特许权协议应明确：特许经营内容、范围和期限，价格、收费、补贴的确定方法及调整机制，资产的权属及处置，项目的运营维护及提升改造，项目变更及临时接管，违约责任及争议解决方式，退出机制等事项。
　　（七）项目公司组建。由代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司与取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的公司并成立公司董事会，对项目的资金、建设、运营及维护进行日常管理。特殊目的公司应按规定到工商管理部门进行注册。特殊目的公司的资金来源包括股东出资、金融机构贷款及政府扶持资金。
　　（八）项目组织实施。
　　1．项目建设、运营及维护。特殊目的公司必须按照合作协议及特许权协议认真履行项目建设、运营及维护等合同义务。项目建设必须严格坚持项目法人制、项目监理制和项目合同制，确保对项目投资成本、质量及建设进度的三控制；项目运营期间，遵循市场规则，合理节约成本，依约提供优质高效、收费合理、使用者满意的公共产品和服务，并定期对项目设备、设施进行检修及维护，确保项目回报合理及可持续运营。
　　2．绩效评价。项目实施过程中，由财政部门牵头，会同有关行业主管部门加强对项目预期实现目标、运营维护及服务承诺的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。可引进第三方评价介入，对公共产品和服务的履约情况进行跟踪评价，评价结果向社会公示，作为价格、政府扶持力度以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的经济效益、社会效益、可持续性等预期目标进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
　　3．价格调整。发展改革部门应组织对项目的运营情况进行实时监控，参考评价结果，综合协议合作各方合理的投资回报、财政承受能力及“使用者付费”能力等因素，合理调整价格。
　　4．退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力、合作一方违约或社会资本破产清算等事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。若因合作一方违约导致合作提前终止的，违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。
　　五、PPP项目移交
　　项目合作期满，特殊目的公司在审计、财政、发展改革及行业主管部门的监督下，依据协议进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办理法律过户和管理权移交手续。
　　六、推广PPP模式的工作机制
　　（一）加强组织领导。按照部门联动、分工明确、协同推进的要求，建立切实可行的长效机制。市政府成立PPP项目推进工作领导小组（以下简称领导小组），市长任组长，常务副市长任副组长，市发展改革委、市财政局、市审计局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市国土资源局、市规划局、市水务局、市环境保护局、市经济和信息化委、市工商局、市政府金融办、市政府法制办等部门和单位为成员。领导小组下设办公室在市政府办公室，市政府分管副秘书长任办公室主任，市发展改革委、市财政局、市审计局主要负责同志任办公室副主任。同时在市发展改革委、市财政局、市审计局分别设立PPP项目管理办公室、PPP项目管理中心、PPP项目评审中心。
　　1．领导小组办公室职责。承担领导小组日常工作，负债PPP项目的综合协调和调度，督促各成员单位积极开展工作。
　　2．PPP项目管理办公室职责。负责PPP项目储备库建立；牵头开展PPP项目的前期评估论证、PPP项目实施方案可行性评估、合作框架协议及特许权协议审查等工作；收集整理具备条件的PPP项目并按程序报批；建立市级PPP项目信息发布和交易平台，定期、不定期向社会推介；组织开展PPP项目建设运营全过程监管。
　　3．PPP项目管理中心职责。负责PPP项目财政承受能力论证；对存量债务项目改造为PPP项目指导；研究制定PPP项目财政支持政策，建立PPP项目合理回报机制；组织开展PPP项目绩效评价。
　　4．PPP项目评审中心。负责对PPP项目预（决）算及全生命周期成本进行物有所值评审和论证；组织开展PPP项目移交有关事项。
　　（二）强化政策支持。为保障我市PPP项目积极稳妥推进，优化政府投资方向，提高财政资金使用效益，研究制定支持PPP项目的地方性政策措施。一是建立联审机制，加快推进PPP项目规划选址、土地预审、环评审批、审批核准等前期工作。二是遵循优先原则，对进入市公共资源交易中心的PPP交易项目，优先启动招标投标工作程序。三是强化向上争取，发展改革部门会同财政部门，积极从PPP项目储备库中筛选项目上报上级发展改革、财政部门，争取支持。四是设立PPP项目财政引导基金，用于PPP项目前期开发补助、建设及运营补贴、融资贴息等。五是合理确定PPP项目合作期限及投资回报，合作期限原则上为10至30年，净收益原则上以银行贷款同期基准利率为基数并参考项目建设运营周期适当上浮。六是鼓励和支持金融机构为PPP项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务。
　　（三）加强项目监管。对PPP项目合作协议及特许权协议的起草和签署、项目的建设质量及投资成本的控制、项目的运营情况及价格的调整等履约情况进行全过程监管，监管应遵循优先保障公共产品和服务质量，综合考虑使用者承受能力、财政承受能力、社会资本合理回报、风险合理分担。充分保证政府合理的监督权和介入权，加强对社会资本的履约管理。
　　（四）规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，定期对项目投资成本和服务成本进行监测，建立合理的价格调整机制。价格调整应充分征求使用者意见，综合考虑建设及运营成本、项目运营生命周期等因素。项目运营效果及价格调整结果应向社会公示，不断提高透明度、提升政府公信力。
　　（五）加强宣传引导。搞好培训指导，注重专业人才培养，广泛宣传推广PPP模式的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，加强舆论引导，培育积极的合作理念，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。