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党领导新中国防沙治沙工作的历史经验与启示
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国家林业和草原局党史学习教育领导小组

峥嵘百年,奋楫百年,中国共产党团结带领中国人民,以“为有牺牲多壮志,敢教日月换新天”的大无畏气概,书写了中华民族几千年历史上最恢宏的史诗。新中国成立以来,防沙治沙工作在党的坚强领导下,矢志践行初心使命,全国沙化土地面积由年均扩展3436平方公里转变为年均缩减1980平方公里,实现了由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性逆转。人与自然和谐共生成为中华民族伟大复兴的坚强底色,中国成为全球荒漠生态治理新标杆。

一、党领导下的新中国防沙治沙历程

“艰难困苦,玉汝于成。”新中国防沙治沙在百废待兴、风蚀沙埋中拉开帷幕,在立梁架柱、多点突破中积厚成势,在爬坡过坎、质效提升中向纵深推进,创造了世界生态建设史上的奇迹。

(一)社会主义革命和建设时期:艰辛探索、夯基垒台

新中国成立前,我国北方风沙危害严重,西北、东北西部、内蒙古、河北、河南等地沙荒遍布,流沙持续侵犯耕地、铁道和公路。新中国成立之初,中央政府设立林垦部,在河北、陕西、辽宁等地分别设立了冀西沙荒造林局、陕北防沙林场、辽宁省固沙造林研究所等机构,开启了漫漫防沙治沙长路。20世纪50年代,我国林业建设的总方针是“普遍护林,重点造林,合理采伐,合理利用”,强调“在风沙水旱灾害严重的地区,应选择重点,发动群众,有计划地进行造林”。在冀西平原、豫东黄泛区、乌兰布和沙漠东缘、东北西部及陕北榆林等地,营造防风固沙林。1956年,毛泽东同志发出“绿化祖国”的伟大号召,新中国自此开启了绿化祖国的伟大征程。

“大跃进”和国民经济调整时期,在人力、物力、财力十分困难的情况下,1958年,国务院成立治沙领导小组。在国务院领导下,1958年、1959年,中共中央农村工作部、国务院第七办公室、国务院科学规划(技术)委员会联合召开了两次西北地区及内蒙古6省(区)治沙(规划)会议,商议和部署以北方地区为主的全国防沙治沙工作。1959 年,中国科学院组织各领域科技工作者,对我国的大部分沙漠、沙地和戈壁开展了综合考察,建立了蹬口、民勤、灵武、格尔木、榆林、莎车等6个治沙综合试验站及24个治沙中心站,初步形成了北方沙漠观测、科研和试验网络平台,为日后的沙漠及沙漠化研究与治理奠定了坚实基础。

“文化大革命”期间,在党的领导下,各级党委政府和林业部门组织全国人民自力更生、艰苦奋斗,以群众投工投劳为主,在风沙水旱灾害严重的山区、沙区、平原、沿海等地营造防护林,涌现了补浪河女子民兵治沙连等治沙力量。

(二)改革开放和社会主义现代化建设新时期:重点突破、快速发展

改革开放之初,为了从根本上遏制风沙危害加剧的态势,党中央决定在我国东北、华北、西北地区实施“三北”防护林体系建设工程,开启了我国以工程带动防沙治沙的新纪元。20 世纪 80 年代,我国先后颁布了森林法、草原法等法律法规,为沙化地区林草资源的保护及管理提供法律保障。1981年,在邓小平同志的倡导下,全国人大五届四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》,以国家法律形式将群众性植树活动确定下来。我国全民义务植树运动成为世界上参加人数最多、持续时间最长、影响最深远的一项群众性运动,极大推动了群众性防沙治沙工作。

20世纪90年代,由于全球资源、能源消耗和环境被破坏的形势日益严峻,保护生态、可持续发展逐步成为全球共识。国务院召开全国治沙工作会议,并批准成立全国治沙工作协调小组,由林业部牵头、16个部(委、办)组成,为协调解决治沙工作重大问题提供组织机构保障。1994年,我国首次开展全国沙化土地普查工作,全面系统地查清了全国沙漠、戈壁及沙化土地面积、分布、类型。5年后,第二次荒漠化和沙化监测开展,我国荒漠化监测体系基本建立,技术路线愈加完善。国务院批复了《1991—2000年全国治沙工程规划要点》,启动实施了全国防沙治沙工程,探索形成了一套行之有效的防沙治沙技术体系和治理模式,为新世纪防沙治沙工作奠定了坚实基础。1994年,联合国大会通过了《联合国防治荒漠化公约》,根据履行公约的需要,全国治沙工作协调小组更名为“中国防治荒漠化协调小组”。1996年,经全国人大常委会批准,中国成为《联合国防治荒漠化公约》缔约国,开始正式参与全球荒漠生态治理。

改革开放和社会主义现代化建设新时期的最后十年,我国国民经济持续发展,综合国力大幅提升,在党的领导下,防沙治沙工作步入快车道。20世纪初,《中华人民共和国防沙治沙法》颁布实施,中国成为世界上第一个为防沙治沙专门立法的国家。《全国防沙治沙规划(2005—2010年)》和一系列工程规划纷纷出台,我国正式启动实施了天然林保护、退耕还林(草)、京津风沙源治理、“三北”及长江流域等防护林体系建设、重点地区速生丰产林基地建设、野生动植物保护与自然保护区建设等林业重点工程,工程范围涵盖全国97%以上的县,开启了国家林业重大生态工程建设新篇章,开创了防沙治沙新局面。2005年,《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》出台,提出防沙治沙奋斗目标和一系列政策支持与保障措施。《重大沙尘暴灾害应急预案》出台,沙尘暴灾害的监测、预警和灾害应急处置机制基本建立。2007年,国务院召开全国防沙治沙大会,国家林业局代表国务院与重点省区政府签订《“十一五”防沙治沙目标责任书》,明确了防沙治沙党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的管理责任制。2009年,国务院办公厅转发了《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》,正式对重点沙区省级政府防沙治沙目标责任进行量化考核,考核结果经国务院审定后,交由中央干部主管部门,作为对各有关省级政府领导班子和领导干部综合考核的重要依据,极大推动了有关地方各级政府防沙治沙问责制度的落实。

(三)中国特色社会主义新时代:战略升级、科学推进

党的十八大以来,随着党对社会主义建设规律在实践和认识上的不断深化,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,纳入党的行动纲领,将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,提出了一系列新理念新思想新战略,形成了习近平生态文明思想,深刻回答了生态文明建设一系列重大理论和实践问题。习近平总书记指出,“荒漠化防治是人类功在当代、利在千秋的伟大事业”,“荒漠化防治是关系人类永续发展的伟大事业”,防沙治沙从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化。

顶层设计不断完善。国务院批复了《全国防沙治沙规划(2011—2020年)》,出台了《沙化土地封禁保护修复制度方案》《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》等政策文件,科学有效指导防沙治沙以及沙化地区的植被保护与修复工作。

重大工程高位推动。相继启动新一轮退耕还林、沙化土地封禁保护区试点、京津风沙源治理二期工程等重大工程项目,生态工程效益凸显。三北工程实施40多年来,累计完成造林保存面积3014.3万公顷,工程区森林覆盖率提高了8.52个百分点。京津风沙源治理工程实施20多年来,工程区累计营造林902.9万公顷,工程固沙5.1万公顷,森林覆盖率增加8.08个百分点。沙化土地封禁保护面积达到177.2万公顷,荒漠植被得到有效保护。

科技应用不断深化。每5年开展一次荒漠化、沙化调查监测,定期摸清并掌握了我国荒漠化、沙化土地状况及动态变化情况。26个荒漠生态系统定位观测站和13个沙尘暴地面监测站,跟踪监测当地荒漠生态系统状况、变化趋势、沙尘暴因子等。2003年开始,建立沙尘暴趋势会商机制,沙尘暴灾害应急处置能力不断提高。多层级、专业化的科研机构不断为防沙治沙贡献科技创新力量,推广应用了“两行一带”、低覆盖度治沙等一批适用技术模式。

深度参与荒漠化公约履约和国际合作。举办了一系列重要国际会议活动,发布了《“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议》,与联合国防治荒漠化公约秘书处共同在宁夏银川建立了国际荒漠化防治知识管理中心。2017年我国成功举办《联合国防治荒漠化公约》第十三次缔约方大会,并于2017至2019年担任主席国,推动公约出台了《2018—2030年战略框架》,得到国际社会广泛赞誉,联合国防治荒漠化公约秘书处明确指出“世界荒漠化防治看中国”。

二、党领导防沙治沙工作的基本经验

(一)始终坚持党对防沙治沙工作的全面领导。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。党中央历来高度重视防沙治沙工作,新中国成立后,党中央掌舵领航、运筹帷幄,部署开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,走出了一条生态保护与经济发展并重的中国特色防沙治沙之路,取得了举世瞩目的辉煌成就。沙区各级党委把防沙治沙工作摆在重要位置,一任接着一任干,一张蓝图绘到底,从县委书记楷模谷文昌、焦裕禄带领群众治沙,到右玉县21任县委书记接续治沙,从塞罕坝、柯柯牙到八步沙,可谓风沙万里党旗红。历史和现实充分证明,坚持和加强党的全面领导是做好防沙治沙工作的根本保证。

(二)始终牢记为人民谋幸福的初心使命。从“绿化祖国造福万代”到“促进人与自然和谐共生”,防沙治沙工作始终坚持以人民为中心的发展理念,肩负“为中华民族永续发展”的使命担当,抱着坚定的决心,源源不断提供更多更优质生态产品,让人民群众共享最普惠的生态红利;引导沙区发挥比较优势,科学发展沙区绿色富民产业,带动沙区农牧民增收和区域经济转型升级。为建设美丽中国、增进人民福祉、实现中华民族永续发展的美丽愿景,防沙治沙工作在攻坚克难、砥砺不辍中继往开来、勇立潮头。

(三)始终坚持发挥社会主义制度的优越性。防沙治沙是一项涉及生态、经济、科技、社会发展等多领域的系统工程,长期以来坚持政府主导、企业投入、全民参与。发改、财政、林草等多部门分工负责、协同共治,有利于立足全局,集中力量、握紧拳头,合力出击。地方党委政府严格落实省级政府防沙治沙目标责任制,一级抓一级、层层抓落实,为防沙治沙提供坚实组织领导和资金保障。在“三北”等风沙危害严重地区,广大人民群众积极响应国家号召,投工投劳、承包治沙,积极参与工程建设,充分彰显了中国共产党领导下,全党动员、全民动手、全社会参与,各行各业各部门协同共建,集中力量办大事的制度优越性。

(四)始终坚持遵循自然规律。万物各得其和以生,各得其养以成。人与自然是生命共同体,尊重自然、顺应自然、保护自然是防沙治沙工作必须遵循的基本原则。封禁保护、重点公益林、天然林保护等重大工程项目,大力保护原生荒漠生态系统和沙区现有林草植被,促进荒漠植被休养生息。始终将科学防治理念贯穿防沙治沙全过程,坚持因地制宜、因害设防、分区施策,坚持统筹兼顾、多措并举,注重综合治理、系统治理、源头治理,充分考虑水资源承载力,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒,坚持适地适树适草,科学配置林草植被覆盖类型和密度,积极发展节水林业和雨养林业。工程建设坚持治山、治水、治沙相统一,封沙(山)、育林、育草相结合,试点先行、以点带面,实现了重点突破和规模推进有机统一。

(五)始终坚持解放思想、深化改革。解放思想、实事求是是我们党的思想路线的核心内容。防沙治沙工作始终坚持从沙区生态脆弱的实际出发,从我国经济快速发展对生态承载能力的刚性需求和人民群众的现实需要出发,深入开展调查研究,准确把握不同发展阶段防沙治沙工作的新变化新特点,最大限度凝聚共识、调整发展战略,建立了更加完备、更加稳定、更加高效、更符合我国国情沙情的制度体系。坚持问题导向,总结规律经验,不断深化行政管理体制、科技创新机制、资金投入机制等方面的改革,防沙治沙从注重规模速度转向注重质量效率,从以单一要素为主治理转向山水林田湖草沙多要素集成治理,荒漠生态系统稳定性和生态服务功能不断提升。

(六)始终坚持开拓创新、科技驱动。创新是引领发展的第一动力。防沙治沙工作紧紧围绕服务国家重大战略和改革发展大局,坚持强化基础理论和应用技术研究,开展生态保护与修复关键技术攻关,加大核心共性技术供给。健全以国家公益性林草科技推广机构为主导,科研院校、企业、专业合作组织等社会力量广泛参与的新型科技成果转移转化体系,完善科技成果转移推广机制,引导成果、政策、服务等科技要素深度融入生产建设全过程。运用新一代信息技术,健全覆盖更多沙化地区生态资源要素的监测网络体系,深化荒漠化生态定位观测体系建设,强化荒漠化沙化动态监测以及工程成效评估,充分发挥科技第一生产力和创新第一驱动力作用,更好地支撑生态建设、引领产业升级、服务社会民生。

(七)始终坚持深度合作,推动构建人类命运共同体。中国共产党是为中国人民谋幸福的政党,也是为人类进步事业而奋斗的政党。土地荒漠化是影响人类生存和发展的全球重大生态问题,目前,全球有四分之一的土地受到荒漠化威胁,荒漠化使耕地和牧场变得贫瘠,100多个国家的超过10亿人口的生计受到影响。习近平总书记强调,“防治荒漠化是人类面临的共同挑战,需要国际社会携手应对。”我国始终秉持正确义利观,坚决维护多边主义,建设性参与全球生态治理。党的十八大以来,在党的领导下,更加积极有为地参与全球荒漠生态治理,运用全局性思维认识和解决资源环境瓶颈,展现负责任大国担当,加大力度向世界推广分享荒漠化防治技术和经验,引导公约良性发展、开展务实国际合作,全力推动公约发展与全球荒漠化防治进程,推动构建人类命运共同体。

(八)始终弘扬强大精神力量,艰苦奋斗、迎难而上、久久为功。敢于斗争、敢于胜利是中国共产党不可战胜的强大精神力量。在漫漫黄沙中谋求绿色生存空间,是物质的角力,更是精神的对垒。长期治沙实践中,涌现了石光银、王有德、八步沙林场“六老汉”等治沙英雄楷模和塞罕坝、右玉、库布其、柯柯牙等治沙典范,铸就了牢记使命、艰苦奋斗、绿色发展的塞罕坝精神,迎难而上、艰苦奋斗、久久为功、利在长远的右玉精神,自力更生、团结奋斗、艰苦创业、无私奉献的柯柯牙精神……这些精神是伟大的建党精神在防沙治沙领域的集中体现,是中国共产党精神谱系的重要组成部分,成为激励广大干部群众敢于担当、攻坚克难,全力推进生态文明高质量发展的强大动力。

三、新阶段党领导防沙治沙工作的展望

党的十九大将生态文明建设和美丽中国纳入决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的“两个一百年”奋斗目标,党的十九届五中全会提出了到2035年“生态环境根本好转,美丽中国建设目标基本实现”的远景目标,集中体现了党中央全面推进生态文明建设的坚定决心和坚强意志。我国沙化土地主要分布在西部地区、经济社会发展相对滞后地区、民族地区和边疆地区,新发展阶段,防沙治沙工作事关国家生态安全、脱贫成果巩固、民族和谐、边疆稳定,事关中华民族生存与发展,事关第二个百年奋斗目标实现,凝聚了党中央的高度重视、人民群众的殷切期望、国际社会的广泛关注,使命光荣,责任重大。

第五次全国荒漠化沙化监测结果显示,我国沙化土地面积达172.12万平方公里,还有30万平方公里土地具有明显沙化趋势。习近平总书记多次强调,我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家,植树造林,改善生态,任重而道远。我们要深入贯彻落实习近平生态文明思想,用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量,全面推进新时代防沙治沙工作高质量发展。

(一)统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复,建设美丽中国。牢固树立和切实践行“绿水青山就是金山银山”理念,保持加强生态文明建设的战略定力,像保护眼睛一样保护自然和生态环境。坚持系统观念,从生态系统整体性出发,注重综合治理、系统治理、源头治理,统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。深入研究山水林田湖草沙是生命共同体的内在规律,完善政策措施,优化技术规范,创新体制机制,加快建设林草生态网络感知系统,实现防沙治沙任务落地上图精细化管理。全面落实荒漠生态保护红线,加大封禁保护力度,巩固防沙治沙成果,提高荒漠生态系统质量和稳定性。力争到2025年,全国60%可治理沙化土地得到治理;到2035年,全国75%可治理沙化土地得到治理;到2050年,全国可治理沙化土地基本得到治理,全力推动我国到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,形成人与自然和谐共生新格局。

(二)加快推进绿水青山向金山银山转化,全面助力乡村振兴。坚持绿色发展、生态惠民,按照“多采光、少用水、新技术、高效益”的理念,引导沙区转方式、调结构、上台阶,因地制宜构建种养加、产供销、农文旅一体化的现代沙区特色产业体系,精准推进生态产业化、产业生态化协同发展。积极探索“绿水青山就是金山银山”的转化途径,培育一批沙区特色产业、重点龙头企业和知名品牌,提升沙区产业综合效益和竞争力,推动自然资本增值。发挥好塞罕坝林场、三北工程建设等在绿色发展、民生改善中的引领示范作用,创新经营模式和发展路径,引导、鼓励沙区抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇,再接再厉、二次创业,合力构建沙区发展新格局。

(三)坚持问题导向目标导向,推进防沙治沙治理体系和治理能力现代化。现有的防沙治沙治理体系和治理能力已经不能完全适应高质量发展的需要,必须加快改革步伐,打破制度桎梏,破解防沙治沙工作面临的发展瓶颈,激活市场主体参与防沙治沙的积极性,以满足新发展阶段社会经济高质量发展新需求。完善顶层设计,加强科学指导,特别要对年降水量400毫米以下地区治沙造林种草工作科学论证、精准施策。完善荒漠生态保护补偿机制,探索有效吸引社会资本投入的政策措施和运作模式,激发市场主体活力,促进各种生产要素向沙区流动。注重沙区水资源承载能力与林草资源优化配置等重大基础研究,加快防沙治沙领域的机械化、信息化、智能化建设,延长科技推广转化链条,打通科技推广“最后一公里”。

(四)积极参与全球荒漠生态治理,推动构建人与自然生命共同体、人类命运共同体。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,积极参与全球生态治理,科学推进荒漠化防治,为2030年全球土地退化零增长目标的实现贡献中国力量。开展大规模国土绿化行动,提升生态系统碳汇增量,努力落实2030年可持续发展议程,力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。认真履行《联合国防治荒漠化公约》,做实做细《“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议》,打造人类命运共同体在生态领域的“样本间”。加强国际交流合作,为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持,在合作交流中互学互鉴、互利共赢,为构建繁荣、清洁、美丽的世界,实现可持续发展作出更大贡献。

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