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党领导财政工作的历史经验与启示
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财政部党史学习教育领导小组办公室

财政工作是党的事业的重要组成部分。百年来,党领导财政工作走过了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代,始终坚持马克思主义与中国实际相结合,走出了一条有中国特色的财政改革发展之路,为中华民族从站起来、富起来到强起来发挥了积极作用。

一、党领导财政工作的发展历程

历经百年风雨,我们党领导财政事业走过不同阶段,取得了巨大成就,积累了宝贵经验。

(一)新民主主义革命时期

为实现民族独立和人民解放的奋斗目标,中国共产党成立伊始就明确提出“改正协定关税制,取消列强在华各种治外特权,清偿铁路借款,完全收回管理权;废除丁漕等重税,规定全国—城市及乡村—土地税则;废除厘金及一切额外税则,规定累进率所得税;规定限制田租率的法律”等财政主张。为做好财政工作,设立“财务委员”“会计”等职位,成立会计科等机构,由中央高层直接担任或管理,为建党初期的革命斗争提供了物质保障。

大革命失败后,党开辟了不同形式的红色区域政权,创立了革命根据地财政,一直将壮大财政实力、提高财政保障能力作为重要工作来抓,推动财政事业从无到有、从小到大,有力保障了革命战争、政权建设等需要,为新中国的诞生奠定了重要基础。

根据地分布在偏远的农村,与国民党统治区相比,面积狭小,而且受到经济封锁和军事围攻。由于散布在全国不同地区,根据地之间联系障碍重重,区域内的财政只能分散经营,除党的财经政策统一外,各自发行不同货币、管理财政收支、采取办法克服困难。

1931年,中华苏维埃共和国临时中央政府财政人民委员部在江西瑞金成立,这是党的历史上第一个财政主管机关。财政人民委员部分别于1931年11月和12月颁布《中华苏维埃共和国暂行财政条例》和《中华苏维埃共和国暂行税则》,这是临时中央政府颁布最早的财政法规,初步建立了涵盖党、政、军、群相对完整的财政管理体系。

陕甘宁边区政府成立后,为加强对各根据地财经工作的领导,1939年1月,中央书记处决定成立中央财政经济委员会,统一集中解决陕甘宁边区财政经济问题和批准党、政、军三方面各种预决算,标志着党的财经管理开始走向成熟。解放战争期间,相继成立华北财经办事处、中共中央财政经济部、华北财经委员会以及中国人民革命军事委员会财政经济委员会等,为财政工作由农村到城市的转变和最终实现新中国财政的统一管理作好了准备。

革命战争年代,筹集收入是财政工作的主要任务,出路有三个:一是取之于敌,即“打土豪筹款”“没收敌伪收入”等;二是取之于民,即向农民和商人收税,发行公债等;三是取之于己,即“发展生产,保障供给”。其中,取之于己是解决财政问题的根本出路。对此,毛泽东指出:“未有经济无基础而可以解决财政困难的,未有经济不发展而可以使财政充裕的。”在取之于民方面,党的财经政策时刻注意维护人民利益,做到“取之于民而民不伤”。

根据地财政的主要收入是公粮,当时的环境和条件,不可能建立大量粮仓,而部队的流动性又很大,将公粮分片储存在一些村子里,交由群众看管保护,部队走到哪里,都能保证粮食供应。“把供给部建立在人民群众之中”是根据地财政的独特创造。此外,在根据地推行粮券制度,凭存折结算支付和凭粮票支粮,大大减轻运带粮食的负担,这也是新中国成立后(1955—1985年)实行凭票供应制度的雏形。

在保障革命战争需要的同时,根据地还必须开展对敌经济斗争。敌伪政府利用其滥发的通货在根据地内套购物资,进行破坏和掠夺。根据地政府运用财政政策,与货币、贸易等措施相配合,用奖励、限制和禁止等办法管理物资进出,控制根据地货币发行以稳定市场物价。这些做法不仅保卫了根据地经济,也为新中国财政的建立及打击资本投机提供了经验。

(二)社会主义革命和建设时期

新中国成立后,党领导下的财政形态和性质迅速从战时革命财政向和平时期国家财政转变,从分散财政向集中统一的建设财政转变,建立起与计划经济相适应的统收统支高度集中的财政管理体制,对国民经济恢复、社会主义改造和大规模社会主义经济建设发挥了重要作用。

1949年9月27日,根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,在政务院下设财政部,主管全国财政税收政策、财政收支和实施财政监督等工作。同年10月21日,中国人民革命军事委员会财政经济委员会改设为中央人民政府政务院财政经济委员会,统一领导全国财政经济工作,指导财政部、贸易部、人民银行和海关总署等16个部门的工作。1950年1月,以华北税务总局为基础,成立中央人民政府财政部税务总局。1950年3月3日,中央颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》,统一全国财政收入,统一全国物资调度,统一全国现金管理,建构了以集中统一为基础的财政管理体制雏形。中央集中掌握了全国主要的财政收入和物资,采用行政和市场相结合的办法来稳定物价、打击投机,取得市场的领导权,国民经济得到全面恢复,国家财政经济状况实现了根本好转。

从1953年起,我国开始了大规模社会主义经济建设的第一个五年计划,集中主要力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设,并着手开展社会主义改造。为筹集工业建设所需资金,实行“自力更生为主,争取外援为辅”的方针,主要依靠发展社会主义经济,立足国内,增加生产,厉行节约,不增加人民的负担。

在保证工业化建设资金需要的同时,为实现财政收支平衡、略有结余的管理目标,邓小平在1954年1月13日提出财政管理的“六条”方针,核心是稳固财政基础,集中力量保证工业化和社会主义改造的需要。同年《政府工作报告》指出,“财政工作中的迫切任务,是继续贯彻合理的税收政策,鼓励人民以多余的资金存款储蓄和购买公债,加强企业的财务管理,节约国家的行政经费,加强财政监督和财政纪律,保证建设时期所必需的后备,总之,就是努力为国家工业化事业积累更多的资金,并更合理地使用这些资金。”

高度集中的计划经济及财政管理体制,对于保证国民经济有计划按比例地发展起到了重要作用,但不适应生产力发展等矛盾也显现出来。毛泽东在1956年所作《论十大关系》中指出:“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。”由此开启了探索适合中国国情的社会主义建设道路。

1957年,党的八届三中全会通过《关于改进工业管理体制的规定(草案)》《关于改进商业管理体制的规定(草案)》《关于改进财政管理体制的规定(草案)》,是进行全面经济体制改革的一次重要尝试,通过调整中央和地方、国家和企业的关系,适当扩大地方、企业的权限,解决了一部分问题,取得了《鞍钢宪法》和“两参一改三结合”群众理财的积极探索。然而,这样的改革探索却未能走出“放乱收死”的循环。直到1994年建立分税制财政管理体制,这一循环才被彻底终结。

在社会主义革命和建设时期,我国还是一个典型的农业国,为了快速实现由落后的农业国向工业国的转变,实施了农业支持工业、农村支持城市的政策,依靠自己的力量和资源,建立起比较完善的工业体系,也形成了与城乡分治二元体制相适应的二元财政格局。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期

党的十一届三中全会开启了改革开放的伟大进程,我国进入社会主义现代化建设新时期。党领导下的财政积极发挥改革突破和先导作用,不断深化财政体制改革,建立健全公共财政体系,推动改革开放向纵深发展、经济社会协调发展。

作为先行一步的突破口,财税改革为经济体制改革“杀出一条血路来”,以“分灶吃饭”的方式扩大地方政府的自主权,以“利润留成”“利改税”“税利分流”等方式扩大国有企业的经营管理权,有效调动了地方政府和国有企业的积极性,有力支持了国家经济建设,人民生活水平不断提升。尽管市场化改革目标尚未明确,但随着乡镇企业、民营经济等市场主体的兴起,财政已开始自发推动经济运行机制市场化。

改革开放新时期,党中央把对外开放确立为长期的基本国策,在促进利用外资、引进先进技术、扩大对外经济技术交流等方面采取了许多措施。在参照国际惯例的基础上,初步建立一套比较完整的涉外税收法规,并同一些国家签订避免双重课税协定和其他单项税收协定,涉外税收走上正常发展的轨道。外国独资企业与中外合资企业的出现,进一步丰富了我国市场微观主体的构成。

1992年10月,党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。1993年11月,党的十四届三中全会对市场经济体制改革目标和基本原则加以系统化、具体化,部署了财税、金融、投资等多领域整体性改革任务。1994年启动税制和分税制财政体制改革,建立流转税和所得税并行的复合税制,分税制取代财政大包干,稳定和规范国家与企业、中央与地方之间的分配关系,并纳入市场化法治化轨道,有力促进全国统一市场的形成,奠定了国家长治久安的基础。

在计划配置资源让位于市场的过程中,财政承担了培育市场、维护市场运行、兜底改革成本、稳定社会大局等重任,为市场经济开辟道路。与此同时,市场经济也在重塑财政,要求加强对社会公共服务的财政保障,建设财政开始转向公共财政,城乡分治的二元财政开始转向统筹城乡发展的一体化财政。

1998年12月,全国财政工作会议提出建立公共财政基本框架。随后,推行部门预算、国库集中收付、政府采购等改革,深化“收支两条线”管理,提高财政透明度。同时,财政支出重点转向教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共领域,用于社会性、公共性支出的比重不断提高。进入21世纪,推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,支持保障和改善民生,废除农业税,不断加大财政支农投入力度,促进区域协调发展,缩小城乡差距,健全公共财政体系并朝着普惠、一体、均等、规范的方向发展,有力促进了经济持续稳定快速增长和经济社会协调发展。2010年,我国国内生产总值超过日本成为世界第二大经济体,创造了人类历史上前所未有的“中国奇迹”。

(四)中国特色社会主义新时代

党的十八大以来,以经济领域为主的改革过渡到全面深化改革,我国进入中国特色社会主义新时代。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,财政工作紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推动建立现代财政制度,实施积极的财政政策,为实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会作出了积极贡献。

党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。2014年6月,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,为新一轮财税体制改革确定了时间表和路线图。党的十九大部署从2020年至21世纪中叶的“两步走”战略。党的十九届五中全会明确提出了建立现代财税体制的目标要求和主要任务,为当前和今后一个时期深化财税体制改革指明了方向。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,财政改革全面发力、多点突破、纵深推进,取得历史性成就、发生历史性变革。

预算管理制度改革取得决定性成果。政府预算体系进一步完善,年度预算控制方式不断改进,预算编制和执行管理更加规范,预算绩效管理全面实施,政府债务管理不断加强,预算公开制度化常态化,预算管理的透明度、规范性、统筹力和绩效水平显著提升。

税收制度改革取得重大进展。按照“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的思路,“三位一体”推进税制改革、税收立法、减税降费,推动税制结构发生历史性变化,税收功能得到进一步优化。

财政体制改革取得重大突破。中央与地方财政事权和支出责任划分改革取得实质性进展,中央与地方收入划分改革深入推进,转移支付制度不断完善,进一步理顺了中央与地方财政关系,为推进基本公共服务均等化提供了更有力保障。目前,现代财政制度框架基本确立,为建立现代财税体制、进一步做好新时代财政工作打下了坚实基础。

二、党领导财政工作的经验启示

回顾百年探索历程,党领导财政工作主动适应各个时期的形势变化和经济社会发展需要,坚持以政领财、以财辅政,坚持围绕中心、服务大局,取得了巨大成就,积累了宝贵经验。

(一)始终坚持党的集中统一领导。党中央治国理政、当家理财,财政部做具体服务保障工作,无论是深化改革,还是加强管理,必须始终坚持以党的创新理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终坚持以政领财、以财辅政,切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,牢记“国之大者”,把党的领导贯彻和体现到财政工作全过程各方面各环节,充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势,确保财政改革发展始终沿着正确的政治方向推进

(二)始终坚持与时俱进、改革创新。创新是改革开放的生命,唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜,正是财政改革发展历史的生动阐释。做好财政工作必须始终坚持解放思想、实事求是,坚持理论联系实际,一切从实际出发,紧紧围绕党中央确定的目标任务,强化问题意识、时代意识、战略意识,弘扬改革创新精神,坚持与时俱进,破除深层次体制机制障碍,加快完善财税政策体系,推动实现高质量发展。

(三)始终坚持以人民为中心的发展思想。做好财政工作必须始终坚持人民主体地位,深刻认识江山就是人民、人民就是江山,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题;必须始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,强化财政的公共性和公平性,尽力而为、量力而行,使发展成果更多更公平惠及广大人民,不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。

(四)始终坚持艰苦奋斗、勤俭节约。艰苦奋斗、勤俭节约是预算收支安排必须遵循的基本要求,也是推进财税改革必须长期坚持的重要原则。要认真贯彻落实习近平总书记重要批示精神,把党和政府过紧日子作为财政工作长期坚持的方针,持续完善制度机制,强化预算管理,优化支出结构,加强财会监督,严肃财经纪律,不断提高财政资源配置效率和资金使用效益。

(五)始终坚持处理好改革、发展、稳定的关系。正确认识和处理好改革、发展、稳定三者关系是我们党领导中国特色社会主义事业不断取得成功的一条重要经验,也是做好财政工作的重要方法论。推进财政改革发展必须加强系统谋划,妥善处理好各方面的利益关系,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,增强改革措施、发展措施、稳定措施的协调性,在保持社会稳定中推进改革发展,通过改革发展促进社会稳定。

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上,财政部将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗!

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